Neven Josipovic Vortrag SW

Toleranzwert für mögliche (D)VOR-Störungen durch Windenergieanlagen

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Wird die Genehmigung für Windenergieanlagen im Umfeld von Drehfunkfeuern beantragt, ist zu prüfen, ob § 18a I LuftVG dem Vorhaben entgegensteht. Danach dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Ein Störungsmaßstab ist durch Interpretation des Tatbestandsmerkmals „gestört werden können“ zu bestimmen. Die Auslegung der Vorschrift läuft im Kern auf die Anwendung der Vorgaben der ICAO hinaus [1]. Sie können gemäß eines Urteils des Bundesverwaltungsgerichts als Interpretationshilfen zur Bestimmung eines Maßstabs für die Bewertung möglicher (D)VOR-Störungen durch Windenergieanlagen herangezogen werden [2]. Der Beitrag erläutert vor dem Hintergrund die wissenschaftlich anerkannte Anwendung der ICAO-Vorgaben bei Drehfunkfeuern. Er basiert teilweise auf einer beim Berliner Wissenschafts-Verlag erschienenen Buchpublikation [3].

I. Rechtlicher Stellenwert der ICAO-Vorgaben

Die Vorgaben der internationalen Zivilluftfahrtorganisation umfassen im weiteren Sinn alle auf Grundlage des Chicagoer Abkommens (CA) über den zivilen Luftverkehr verfassten technischen Regeln für die Luftfahrt. Nach Art. 37 Abs. 1 CA verpflichtet sich jeder Vertragsstaat, daran mitzuarbeiten, dass für Vorschriften, Richtlinien, Verfahren und Organisation in Bezug auf Luftfahrzeuge, Luftstraßen, Personal und Hilfsdienste der höchstmögliche Grad an Einheitlichkeit in allen Angelegenheiten erreicht wird, in denen dies die Luftfahrt erleichtert und verbessert. Zu diesem Zweck nimmt die ICAO jeweils, soweit erforderlich, internationale Richtlinien, Empfehlungen und Verfahren an – unter anderem in Bezug auf Navigationseinrichtungen (Art. 37 Abs. 2 CA). Nach Art. 54 lit. l CA kann der Rat der ICAO, einem mit Vertretern von 36 Vertragsstaaten besetzten Gremium, internationale Richtlinien und Empfehlungen zu Anhängen des Abkommens bestimmen. Die Anhänge (Annexe) werden durch Zweidrittelmehrheit im Rat verabschiedet (Art. 90 lit. a CA). Die Annexe enthalten im Wesentlichen die sogenannten Richtlinien (engl. Standards) und Empfehlungen (Recommendations). Davon sind nur erstere verbindlich, d. h. die Vertragsstaaten sind zur Umsetzung in nationales Recht bzw. zur Beachtung bei der nationalen Rechtsanwendung verpflichtet [4].

II. Anwendung bei der Auslegung von § 18a I LuftVG

Für die Interpretation von § 18a I LuftVG ist ein konkreter Maßstab (eine „feste Schwelle“ [2] bzw. ein Toleranzwert) für die Bewertung unzulässiger Verschlechterungen der Navigationsleistung von Drehfunkfeuern durch Windenergieanlagen nötig. Ein solcher Maßstab findet sich auf der Ebene der Standards nicht. Der für Drehfunkfeuer maßgebliche Annex 10, Vol. I. enthält lediglich einen Toleranzwert für den Beitrag der Bodenstation zum Winkelfehler. Er beträgt ± 2° für einen Winkelbereich von 0° bis 40°. Auf Windenergieanlagen geht aber das sogenannte Anleitungsmaterial („Guidance Material“) ein. Es umfasst sowohl die Anhänge zu den Annexen, als auch von den Arbeitsgruppen der ICAO verfasste Dokumente.

Anhang C zu Annex 10, Vol. I erläutert unter 3.2, dass der Einfluss von Windenergieanlagen auf VOR durch Computersimulationen auf Basis von Worst-Case-Annahmen untersucht werden kann. Danach sind insbesondere die Auswirkungen von mehreren Windenergieanlagen, ihrer Rotorbewegung und ihr Einfluss in geringen Flughöhen und großen Entfernungen (geringe Elevation) zu prüfen. Flugvermessungen alleine würden für eine Bewertung des Worst-Case-Fehlers nicht ausreichen. Unter 3.7 finden sich schließlich Toleranzwerte, die einzelne Fehlerbeiträge berücksichtigen. Der Einfluss von Windenergieanlagen ist dem sogenannten Radial Signal Error zuzuordnen, der externe Einflüsse durch Objekte und Gelände einschließt. Als Richtwerte werden 3° bis 3,5° vorgeschlagen. Wichtiger als der Wert selbst ist aber der Hinweis darauf, dass er keine absolute Grenze darstellt, sondern die maximal zulässige Streuung einer Stichprobe beschreibt. Der Worst-Case-Fehler ist daher nicht der tatsächliche oder möglicherweise auftretende maximale Fehler(-betrag), sondern der unter den ungünstigsten Randbedingungen zu erwartende Verlauf des Winkelfehlers.

Weiteres Anleitungsmaterial wurde in separaten Dokumenten veröffentlicht. In Dokument 8071 heißt es beispielsweise: „Der Zweck dieses Dokuments ist es, eine allgemeine Anleitung für den Umfang an Tests und Inspektionen zu liefern, die normalerweise durchgeführt werden, um sicherzustellen, dass Funknavigationssysteme den Anforderungen der Richtlinien und Empfehlungen (SARPs) in Annex 10 entsprechen. Das Anleitungsmaterial steht stellvertretend für Vorgehensweisen in einer Vielzahl von Staaten, die über beträchtliche Erfahrung mit dem Betrieb und der Wartung dieser Systeme verfügen.“ [5]

III. Insbesondere ICAO Doc 8071, Vol. I

Das Dokument 8071 beschreibt die Durchführung von Messungen und die Bewertung von Messergebnissen, ist aber prinzipiell auch auf Prognosen anwendbar. Das liegt daran, dass eine Prognosebewertung per Definition die ex ante-Bewertung eines zu erwartenden Messergebnisses darstellt. Der Beitrag des Dokuments liegt insbesondere darin, die frequenzabhängige Wirkung des Winkelfehlers auf die Flugzeugbewegung zu berücksichtigen. Mit Blick auf mögliche Störungen nach § 18a Abs. 1 S. 1 LuftVG ist letztlich nur relevant, ob ein Luftfahrzeug tatsächlich aufgrund des Einflusses eines oder mehrerer Windräder seine Flugbahn ändern könnte. Für diese tieffrequenten oder gemittelten Abweichungen vom Kurs (Winkelfehler) sieht das Dokument einen Toleranzwert von 3,5° vor, was einen geeigneten Maßstab für die mögliche Störung von Drehfunkfeuern durch Windenergieanlagen nach § 18a LuftVG darstellt [6].

Daneben sind drei weitere Aspekte von Bedeutung für die Auslegung von § 18a Abs. 1 S. 1 LuftVG: Erstens wird deutlich, dass für die Störungsbewertung der tatsächliche Anlagenfehler maßgeblich ist. Er wird definiert als konstanter Winkelfehler, der nicht größer sein darf als 2°. Zweitens wird anhand der Vorgaben über die zu untersuchenden Radiale auch klar, dass sich anhand des Anleitungsmaterials die Eignung eines VOR für die Flächennavigation bewerten lässt. So fordert Dokument 8071, dass u. a. alle Instrumentenflug-Radiale und alle Radiale mit stärkeren Einflüssen in Orbitalflugvermessungen untersucht werden sollen. Wenn die Vorgaben strikt befolgt werden, kann der Fall ausgeschlossen werden, dass Radiale mit besonders großen Einflüssen übersehen werden und Piloten somit Gefahr laufen, Wegpunkte mit ungenauer Standortinformation zu nutzen [1]. Drittens wird in der aktualisierten fünften Auflage von Doc 8071 aus dem Jahr 2018 explizit die Anwendung der sogenannten 95 %-Regel erläutert, und damit auch die Interpretation der im Anhang zu Annex 10 genannten Toleranzwerte als statistische Größen bestätigt [5].

IV. Widersprüchlichkeit der ICAO-Vorgaben?

Das OVG Lüneburg nahm an, ein nach der ICAO verbindlicher Winkelfehler für die VOR-Anlage, der ohne weiteres auch für die Nutzung zur Flächennavigation Verbindlichkeit beanspruchen könnte, existiere nicht [7]. Unter Berücksichtigung der Maßgaben und Widersprüche in verschiedenen ICAO-Dokumenten (genannt werden: Annex 10, Annex 11, Doc 7754, RTCA DO-196, Doc 8168, Doc 8071) sei es nicht unvertretbar, einen maximal zulässigen Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen von ± 3° zugrunde zu legen, so wie es die Deutsche Flugsicherung in der vor dem OVG verhandelten Sache tat. Hier vermischt das Gericht aber verschiedene Ebenen. Zunächst ist bei der Anwendung der ICAO-Vorgaben zwischen Planung und Messung/Instandhaltung zu unterscheiden. Das geht eindeutig aus ICAO Doc 8071 hervor, wo es unter 2.3.12 heißt: „The Annex 10 SARPs do not contain absolute accuracy standards for the VOR signal-in-space but only planning examples for procedure design. The following values are often used as default values for procedure design. If these values are exceeded at commissioning, it does not immediately result in a failure to meet the requirements, but an evaluation of the procedure design with the actual determined values should be conducted.“ [5]

Maßgeblich für die Störungsbewertung nach § 18a LuftVG sind in erster Linie die Vorgaben über die Ermittlung und Bewertung von Winkelfehlern. Darüber hinaus widerspricht sich das OVG Lüneburg bei der Verwendung des Ausdrucks „maximal zulässiger Gesamtwinkelfehler“. Es erkennt zwar einerseits, dass ein geplantes Vorhaben nicht zu einer radialen Kursablage (engl. Bend) von 3,5° und mehr führen dürfe, verkennt auf der anderen Seite aber, dass es sich um eine Wahrscheinlichkeitsbetrachtung handelt und bestätigt in der Folge die auf absoluten Maximalwerten basierende Bewertungsmethode der Deutschen Flugsicherung. Die vorgebrachten Argumente vermögen mit Blick auf eine vermeintliche Widersprüchlichkeit der technischen Vorgaben somit nicht zu überzeugen.

V. Fazit

Maßgeblich für die Störungsbewertung sind die Vorgaben aus ICAO Doc 8071, Vol. I, die sich originär auf die Bewertung der Ergebnisse von Flugvermessungen beziehen. Sie ermöglichen eine Beurteilung der Qualität von Störeinflüssen anhand ihrer tatsächlichen Auswirkungen auf den operativen Flugbetrieb, d. h. anhand des Potenzials der Einflüsse, tatsächlich eine Missweisung des Flugzeugs zu erzeugen. Insofern besteht in der Wissenschaft Einigkeit. Der Störungsmaßstab ist unabhängig von der Methodik zur Prognose von Störeinflüssen und gilt gleichermaßen für konventionelle VOR wie auch für DVOR.

 


 

Endnoten

[1] Josipovic, Bewertung der möglichen Störung von Drehfunkfeuern durch Windenergieanlagen nach § 18a Abs. 1 S. 1 LuftVG unter besonderer Berücksichtigung des Ansatzes der Deutschen Flugsicherung GmbH, Dissertation, Berlin 2018

[2] BVerwG, Urt. v. 7.4.2016 – 4 C 1/15, BVerwGE 154, 377-387 = NVwZ 2016, 1247-1250

[3] Josipovic, Windenergie und Drehfunkfeuer – Stand der Wissenschaft und Perspektiven, 2. Auflage, Berlin 2019

[4] Kaienburg/Wysk, Die Bindungswirkung von ICAO-Vorschriften, ZLW 2018, 38 ff.

[5] ICAO Doc 8071, Vol. I, 5. Auflage 2018

[6] Ebenso: Greving/Spohnheimer, ATC-Systems and Wind-Turbines: Status of Numerical Simulations and Flight Measurements – Evaluation and Systematic Results of Examples, in: Proceedings of the 19th International Flight Inspection Symposium, Belgrade, Serbia 2016, 102 (107); Josipovic, Die Interpretation der ICAO-Vorgaben zur Störungsbewertung bei Drehfunkfeuern, ZNER 2017, 182 (187). Den Toleranzwert von 3,5° Winkelfehler bestätigen darüber hinaus: Weiss, Windenergieanlagen und Luftverkehrsrecht – kein luftleerer Rechtsraum, NVwZ 2013, 14 (18); Federwisch/Dinter, Windenergieanlagen im Störfeuer der Flugsicherung – Berücksichtigung der Auswirkung von Windenergieanlagen auf Flugsicherungseinrichtungen, NVwZ 2014, 403 (408). Insofern neutral: von der Groeben/Kindler, Stören Windenergieanlagen die Flugnavigation? – Zur Berücksichtigung des Alignmentfehlers und der Verteilung der materiellen Beweislast, ZfBR 2015, 337 (339); Hüttig u. a., Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH, im Auftrag Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein, Berlin, 1. Juni 2014 und 20. April 2015, S. 52, 53. Ablehnend: OVG Lüneburg, Urt. v. 3.12.2014 – 12 LC 30/12, NuR 2015, 265

[7] OVG Lüneburg, Urt. v. 3.12.2014 – 12 LC 30/12, NuR 2015, 265

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